Bài 4: Ai cầm lái những cuộc hồi sinh ven sông?

Khi phát triển không gian ven sông liên quan đến nhiều địa bàn, lĩnh vực và cơ quan quản lý, một số đô thị lựa chọn lập đầu mối điều phối để kết nối các khâu từ quy hoạch, đầu tư đến vận hành. Đây không phải mô hình áp dụng chung, mà được tổ chức phù hợp với điều kiện của từng nơi.

Phát triển không gian ven sông thường trải qua nhiều khâu, từ quy hoạch, chuẩn bị đất, đầu tư hạ tầng, lựa chọn nhà đầu tư đến quản lý, vận hành sau khi công trình hoàn thành. Mỗi khâu lại thuộc trách nhiệm của một cơ quan khác nhau. Với những dự án quy mô lớn, kéo dài nhiều năm, quá trình triển khai dễ thiếu sự liền mạch nếu không có một chủ thể theo dõi xuyên suốt.

Để khắc phục khoảng trống này, nhiều thành phố trên thế giới thành lập cơ quan hoặc công ty chuyên trách làm đầu mối điều phối. Đơn vị này không thay thế các cơ quan chuyên môn, cũng không nắm toàn quyền đối với dòng sông, mà làm đầu mối kết nối các bên, tổ chức thực hiện và giữ các dự án thành phần đi theo một định hướng chung.

Tại Hamburg, Đức, vai trò này được giao cho HafenCity Hamburg GmbH, công ty thuộc sở hữu thành phố và là đầu mối tổ chức phát triển HafenCity. Đây là dự án chuyển đổi vùng đất cảng cũ bên sông Elbe thành khu đô thị mới, kết hợp nhà ở, thương mại, văn hóa và không gian công cộng. Tiền thân của công ty được thành lập từ năm 1995.

Trong phạm vi HafenCity, công ty quản lý quỹ đất của thành phố, chuẩn bị mặt bằng, đầu tư đường sá, cầu, công viên, quảng trường và lối đi ven nước, đồng thời, tổ chức lựa chọn nhà phát triển cho từng khu đất theo định hướng đã xác định.

Việc tập trung các nhiệm vụ này vào một đầu mối giúp gắn sử dụng đất với đầu tư hạ tầng và thu hút vốn tư nhân trong cùng một kế hoạch. Nguồn thu từ bán đất được đầu tư trở lại cho các công trình công cộng, tạo nền tảng để những dự án tiếp theo được triển khai.

Tuy nhiên, HafenCity Hamburg GmbH không tự quyết mọi vấn đề. Quy hoạch, cấp phép xây dựng và các quyết định quản lý nhà nước vẫn thuộc cơ quan có thẩm quyền; công ty tập trung chuẩn bị, điều phối và tổ chức thực hiện dưới sự giám sát của thành phố.

Hamburg vì thế không giao toàn bộ sông Elbe cho một công ty, mà xác định rõ một khu vực phát triển, mục tiêu và lộ trình để một đầu mối theo dõi xuyên suốt. Cách làm này phát huy hiệu quả khi thành phố nắm phần lớn quỹ đất và có thể sử dụng nguồn lực từ đất để đầu tư hạ tầng.

Tại những nơi đất cảng, đường sắt và các công trình ven sông thuộc nhiều cơ quan hoặc nhiều cấp chính quyền, một công ty của riêng thành phố có thể chưa đủ. Khi đó, các chủ thể nắm đất, nguồn lực và thẩm quyền cần được đưa vào cùng một cơ chế phối hợp.

Tại Bilbao, Tây Ban Nha, vai trò điều phối được giao cho BILBAO Ría 2000, công ty thuộc khu vực công, hoạt động không vì lợi nhuận. Đơn vị được thành lập năm 1992 để triển khai các chương trình cải tạo đô thị trong vùng Bilbao, với sự tham gia của chính quyền trung ương, chính quyền địa phương và các cơ quan quản lý hạ tầng.

Một nửa vốn của công ty thuộc các cơ quan trung ương Tây Ban Nha, trong đó có đơn vị quản lý đất công, hạ tầng đường sắt và Cảng vụ Bilbao. Phần còn lại do Chính quyền xứ Basque, tỉnh Bizkaia cùng chính quyền Bilbao và Barakaldo nắm giữ.

Cơ cấu này đưa những chủ thể đang quản lý đất cảng, đất đường sắt, hạ tầng và đô thị vào cùng một “bàn chung”. Thay vì một cơ quan phải lần lượt làm việc với từng bên, các thành viên cùng thống nhất kế hoạch, huy động nguồn lực và xử lý những vấn đề phát sinh trong quá trình triển khai.

BILBAO Ría 2000 không tự quyết mục đích sử dụng đất hay lập quy hoạch riêng. Công ty tập trung chuẩn bị dự án, kết nối các bên và tổ chức thực hiện những nội dung đã được cơ quan có thẩm quyền thống nhất.

Cách làm này được thể hiện rõ tại Abandoibarra, khu vực từng tập trung xưởng đóng tàu, bến cảng và đường sắt bên vùng cửa sông Nervión. Sau cải tạo, đất công nghiệp cũ được chuyển đổi thành công viên, đường dạo, khu nhà ở, không gian văn hóa và các hoạt động kinh tế mới.

Một phần nguồn lực được tạo ra từ những khu đất không còn phục vụ cảng, công nghiệp và đường sắt. Sau khi chức năng sử dụng đất được điều chỉnh, nguồn thu tiếp tục được đầu tư cho hạ tầng và không gian công cộng.

Điểm đáng chú ý của mô hình Bilbao là các cơ quan đang nắm đất, hạ tầng, nguồn lực và quyền quyết định cùng tham gia một đầu mối. Cách làm này phù hợp khi thẩm quyền được chia sẻ giữa nhiều cấp, nhiều đơn vị.

Với những dự án có phạm vi rõ ràng hơn, một số đô thị lựa chọn thành lập công ty chuyên trách và giao đơn vị này theo dự án từ khâu chuẩn bị đến vận hành.

Tại Ahmedabad, Ấn Độ, chính quyền thành phố thành lập Công ty Phát triển bờ sông Sabarmati, vào năm 1997. Đây là công ty dự án, được lập ra để tập trung thực hiện một chương trình cụ thể. Đơn vị được giao triển khai nhiều khâu, từ chuẩn bị đất, xây dựng đến bảo trì và vận hành các hạng mục ven sông.

Thành phố đồng thời trao cho công ty quyền phát triển phần đất hình thành trong quá trình chỉnh trị hai bờ. Nhờ đó, việc xây kè, mở đường, tạo công viên, bố trí không gian công cộng và khai thác một phần quỹ đất để tạo nguồn thu được đặt trong cùng một kế hoạch.

Việc một đơn vị theo dự án từ đầu giúp hạn chế tình trạng chuyển giao công việc qua nhiều phòng, ban, đồng thời, duy trì sự liên tục giữa chuẩn bị mặt bằng, thi công và vận hành.

Tuy nhiên, tập trung nhiều công cụ vào một chủ thể không đồng nghĩa mọi vấn đề đều được giải quyết thỏa đáng. Quá trình triển khai từng làm dấy lên tranh luận về di dời, tái định cư, tác động môi trường và quyền lợi của các cộng đồng sinh sống ven sông.

Một cơ quan chuyên trách có thể thúc đẩy tiến độ, nhưng quyền hạn phải đi cùng trách nhiệm giải trình. Kế hoạch sử dụng đất cần được công khai; giải phóng mặt bằng phải gắn với bảo đảm nơi ở và sinh kế; các tác động môi trường, xã hội cũng cần được đánh giá đầy đủ.

Trường hợp Sabarmati cho thấy một đầu mối có thể giúp dự án được triển khai liền mạch, nhưng quyền hạn càng lớn thì yêu cầu giám sát và trách nhiệm giải trình càng cao.

Bài toán quản trị cũng không kết thúc khi công trình hoàn thành. Công viên, quảng trường và đường đi bộ chỉ duy trì được sức sống khi có đơn vị tiếp tục vận hành, bảo trì và tổ chức hoạt động lâu dài.

“

Công ty Phát triển bờ sông Sabarmati (SRFDCL) được thành lập vào tháng 5-1997 để triển khai dự án ven sông tại Ahmedabad. Quá trình chỉnh trị hai bờ tạo ra khoảng 204,91ha đất, trong đó khoảng 70ha, tương đương hơn 1/4 diện tích, được dành cho công viên và không gian công cộng. Dự án cũng hình thành khoảng 11,5km đường dạo ven sông, tạo không gian tiếp cận liên tục dọc bờ Sabarmati.

Seoul duy trì Cơ quan phụ trách các dự án sông Hàn, đơn vị trực thuộc chính quyền thành phố, có nhiệm vụ triển khai các chương trình phát triển ven sông và quản lý nhiều tiện ích, hoạt động công cộng gắn với dòng sông.

Năm 2023, thành phố công bố Kế hoạch lớn về sông Hàn gồm 55 dự án, tập trung vào phục hồi thiên nhiên, cải thiện khả năng tiếp cận, tạo thêm điểm đến và tăng sức sống cho các khu vực ven sông.

Bên cạnh việc triển khai các dự án, cơ quan này còn tham gia quản lý công viên, bể bơi, sân chơi nước và tổ chức nhiều hoạt động cộng đồng. Vai trò của đơn vị vì thế không dừng lại khi công trình hoàn thành, mà tiếp tục trong quá trình vận hành và tổ chức sử dụng không gian.

Seoul không giao toàn bộ thẩm quyền về quy hoạch, đất đai, môi trường, hay giao thông quanh sông Hàn cho cơ quan này. Những nhiệm vụ chuyên ngành vẫn thuộc các đơn vị có chức năng, trong khi cơ quan phụ trách sông Hàn giữ vai trò theo dõi và kết nối các chương trình.

Nhờ đó, công viên, tuyến đi bộ, lễ hội và dịch vụ công cộng được đặt trong một kế hoạch chung, thay vì vận hành như những hoạt động riêng lẻ.

Mô hình này cho thấy đầu mối điều phối không nhất thiết phải nắm quỹ đất, hay trực tiếp lựa chọn nhà đầu tư. Tùy yêu cầu của từng giai đoạn, nhiệm vụ trọng tâm có thể là chuẩn bị dự án, kết nối các cơ quan hoặc duy trì hoạt động sau đầu tư.

Qua các mô hình trên, hình thức tổ chức không phải yếu tố quyết định duy nhất. Điều quan trọng hơn là đầu mối được giao làm gì, có những công cụ nào và chịu trách nhiệm đến đâu.

Trước hết, phạm vi phụ trách phải được xác định rõ: toàn bộ hành lang sông, một khu vực phát triển, hay một nhóm dự án cụ thể. Trách nhiệm của đơn vị dừng khi công trình hoàn thành, hay tiếp tục sang giai đoạn vận hành, cũng cần được làm rõ ngay từ đầu.

Đầu mối đồng thời phải có đủ nhân lực, dữ liệu và nguồn lực để theo dõi tiến độ, kết nối các bên và xử lý những điểm nghẽn trong quá trình triển khai. Nếu chỉ được giao nhiệm vụ phối hợp nhưng không có công cụ thực hiện, đơn vị này rất dễ trở thành thêm một tầng trung gian.

Tuy nhiên, tăng cường vai trò điều phối không có nghĩa tập trung mọi thẩm quyền vào một cơ quan. Các lĩnh vực như quy hoạch, xây dựng, giao thông, môi trường hay phòng, chống lũ vẫn thuộc trách nhiệm của các đơn vị chuyên môn. Việc quản lý đất, huy động vốn và lựa chọn nhà đầu tư cũng phải được giám sát, công khai và bảo đảm sự tham gia của cộng đồng dân cư.

Một đầu mối vì thế không phải là “siêu cơ quan” tự quyết mọi vấn đề. Vai trò cốt lõi của đơn vị này là giữ sự liên tục giữa các giai đoạn, kết nối những quyền hạn đang phân tán và chịu trách nhiệm về công tác điều phối trong phạm vi được giao.

Với sông Hồng, bài toán điều phối phức tạp hơn bởi không gian hai bên sông đồng thời gắn với thoát lũ, đê điều, đất đai, giao thông, môi trường, khu dân cư và nhiều hoạt động sinh kế. Việc phát triển khu vực này liên quan đến nhiều sở, ngành, địa phương và nhà đầu tư, trong khi mỗi đoạn sông lại có điều kiện tự nhiên và hiện trạng sử dụng đất khác nhau.

Hà Nội vì thế khó có thể sao chép nguyên trạng mô hình của bất kỳ đô thị nào. Điều đáng tham khảo không phải tên gọi của một công ty hay cơ quan, mà là cách xác định phạm vi điều phối, phân định trách nhiệm và tạo công cụ để các bên cùng thực hiện một chiến lược chung.

Thành phố cần làm rõ những nhiệm vụ nào phải được điều phối thống nhất trên toàn trục sông, khu vực nào có thể giao cho một đơn vị chuyên trách và ai theo dõi tiến độ giữa các dự án thành phần. Việc chuẩn bị đất, đầu tư hạ tầng và lựa chọn nhà đầu tư cũng cần được kết nối, tránh để mỗi dự án được triển khai theo một hướng riêng.

Bài toán này còn kéo dài sang giai đoạn sau đầu tư. Công viên, đường ven sông và không gian công cộng chỉ có thể phát huy hiệu quả lâu dài khi trách nhiệm vận hành, bảo trì và tổ chức hoạt động được xác định từ đầu.

Kinh nghiệm quốc tế không đưa ra một công thức chung cho mọi dòng sông. Tuy nhiên, các trường hợp cho thấy, khi trách nhiệm trải rộng trên nhiều cấp, nhiều ngành, cần xác định rõ một chủ thể chịu trách nhiệm điều phối. Đầu mối đó không thay thế các cơ quan chuyên môn, nhưng phải đủ năng lực để kết nối các phần việc và theo chương trình từ chuẩn bị dự án đến vận hành.